Московская городская избирательная система в 1862-1917 гг.

На протяжении 1863-1917 гг. в городском общественном управлении Москвы, сменяя друг друга, действовали четыре различные избирательные системы, предусмотренные Городовыми положениями 1862, 1870, 1892 и 1917 гг.  Рассмотрим основные начала каждой из этих систем.

Общая и распорядительная думы. 1863-1872 гг. В 1859 г. в Москве по инициативе губернского дворянского собрания был учрежден Комитет для составления предположений об улучшении городского общественного управления столицы под председательством генерал-губернатора П.А. Тучкова. В своей работе члены Комитета руководствовались городовым положением Петербурга 1846 г., по которому в число городских избирателей, помимо торгово-промышленных слоев населения, включались дворяне, чиновники и разночинцы. В марте 1860 г. законопроект об общественном управлении города Москвы был отправлен в Петербург, где после двухлетних обсуждений, дополнений и изменений получил силу закона 20 марта 1862 г.

По закону 1862 г. в Москве учреждались Общая дума и ее исполнительный орган – Распорядительная дума. Как и в северной столице, право участия в московских городских выборах получили мужчины старше 21 года при условии, что они прожили в городе не менее двух лет и владели недвижимой собственностью или капиталом, приносившим в год 100 и более руб. серебром чистого дохода. Женщины, отвечавшие условиям ценза, вносились в списки избирателей, но в выборах не участвовали. Они имели право по доверенности передавать свой голос родственникам мужчинам. Избиратели подразделялись на пять сословных курий: 1) потомственные дворяне; 2) личные дворяне, почетные граждане, не записанные в купеческие гильдии, иностранцы и др.; 3) купцы; 4) мещане; 5) ремесленники. Однако в предоставлении избирательных прав Положение 1862 г. пошло дальше закона 1846 г. В отличие от Петербурга, в Москве допущены к выборам все домовладельцы, отвечавшие условиям ценза, в том числе крестьяне, лица духовного звания, отставные солдаты, иностранцы и представители других слоев населения, не входившие ни в один из сословных разрядов. По Положению 1862 г. они отнесены ко второй группе избирателей, которая, несмотря на сословный характер организации выборов в целом, включала самые разнородные элементы общества и являлась, в сущности, не сословной, а владельческой.

Право участвовать в выборах получило около 4 % москвичей (13,2 тыс. из 351,6 тыс. чел.), из них около 16 % (чуть больше 2 тыс. чел.) воспользовались этим правом.

Выборы в Москве проводились раз в три года и были двухстепенными. Вначале избирались 500 выборных или выборщиков (по 100 человек от каждого разряда избирателей). Собрания созывались отдельно по сословиям, в случае большого числа избирателей они делились на территориальные участки так, чтобы в каждом было не более 600 человек.

Выборы продолжались с утра и до позднего вечера. Много времени занимало выдвижение кандидатов, которое происходило тут же в собрании, во время чтения вслух списка избирателей. Несовершенной была и процедура выборов. В связи с большим количеством кандидатов баллотировка проводилась в несколько приемов. В день баллотировки в зале заседаний Думы расставлялись ящики с табличками, на которых указывались фамилия, имя, отчество и звание кандидата. Баллотировочный ящик имел отверстие для руки и два отделения, окрашенные в белый и черный цвета, – избирательное и неизбирательное. «Прокатили на вороных», – говорили о кандидатах, получивших больше шаров в черной половине ящика, т.е. неизбранных. Участники выборов вызывались в зал по алфавиту. В сопровождении специально приглашенных студентов или торговых смотрителей они проходили вдоль избирательных ящиков, получая для каждого шар, опускали его в ящик.

После подсчета шаров на ящиках писали фамилии следующей группы кандидатов и приступали к их баллотировке. Процедура повторялась до тех пор, пока не исчерпывался весь список. Если при этом не избирались 100 выборных, то на другой день составлялся новый список кандидатов, и все начиналось сначала. Неудивительно, что уже на следующий день ряды желающих участвовать в выборах заметно редели.

После принятия присяги каждое собрание выборщиков избирали из своей среды двух членов в Распорядительную думу (всего 10 чел.), 35 гласных в Общую думу (всего 175 чел.), сословного старшину и его товарища (всего 10 чел.), входивших в состав Общей думы. Таким образом, Общая дума состояла из 185 человек. Объединенным собранием всех выборщиков избирался городской голова, который мог принадлежать к любому разряду. Общая дума избиралась на три года, а голова и члены Распорядительной думы – на четыре.

Московская Общая дума стала для современников своеобразным полигоном, на котором проходил процесс преодоления сословной разобщенности между гласными, процесс, через который неизбежно должна была пройти вся пореформенная Россия, взявшая курс на создание гражданского общества. Заседания Думы проходили в присутствии многочисленной публики, проявлявшей огромный интерес к деятельности московского «парламента». Сословные отличия были полностью исключены из работы Думы. В отличие от Петербурга, в Москве все гласные, независимо от сословной принадлежности, заседали в одном зале, имели равное представительство в Распорядительной думе и пользовались равными правами в принятии решений и в выборах головы. Равенство гласных подчеркивалось и формой обращения друг к другу: называли только фамилию гласного, даже если он был титулованным.

Положение 1862 г. получило одобрение и правительства, и общества. С некоторыми изменениями оно введено в Петербурге, Одессе, Тифлисе. В дальнейшем предусматривалось распространить его все российские города. Но этого не произошло. В 1870 г. было принято новое Городовое положение, кардинальным образом изменившее принципы формирования органов самоуправления.

Московская городская дума и управа по закону  1870 г.  1872-1892 гг. Городовое положение 1870 г. отменило имущественный ценз и деление избирателей по сословному признаку; основным условием для получения избирательных прав (помимо цензов оседлости и возрастного) стала уплата городских налогов. «Всякий городской обыватель, к какому бы сословию он не принадлежал, – отмечалось в 17-й статье, – имеет право голоса в избрании гласных», если он русский подданный, если ему не менее 25 лет, если он платит городской сбор с недвижимого имущества или содержит торговое или промышленное заведение по купеческому свидетельству, или же, прожив в городе в течение двух лет, уплачивает сбор со свидетельств: купеческого, промыслового на мелочный торг, приказчичьего 1-го класса или с билетов на содержание промышленных заведений. Но избирательных прав не получили плательщики специальных сборов (владельцы экипажей, лошадей и собак) и плательщики косвенных налогов (квартиронаниматели, особенно многочисленные в столицах, чернорабочие и др. категории населения). Фактически право на участие в выборах было связано с уплатой 2-х видов налогов: с недвижимой собственности и документов на право торговли и промыслов.

По образцу немецкой куриальной системы все избиратели вносились в общий список по убывающей величине платежей, затем список делился на три части – курии или разряды. К 1-му разряду относились те, кто платил первую треть общей суммы городских налогов, ко 2-му – уплачивавшие вторую треть, а к 3-му – все остальные. К выборам 1889 г. (последним по закону 1870 г.) избирательные права имели около 24 тыс. москвичей: 1% в первой курии, 6 % – во второй и 93 % – в третьей. Избиратель, возглавлявший общий список избирателей, вносил в кассу города 37757 рублей, а последний в этом списке налогоплательщик – 9 копеек.

Неравные по численности курии выбирали одинаковое число гласных (по 60 чел.), но выдвигать в кандидаты можно было любого избирателя, независимо от его куриальной принадлежности. Вопреки ожиданиям законодателей, введение такой системы способствовало не консолидации, а размежеванию избирателей по сословной принадлежности, низкой активности на выборах и заметному преобладанию среди гласных представителей торгово-промышленного населения, от именитого купечества до крестьянина, торгующего в разнос. Однородность социального состава городских дум определила в целом низкий образовательный уровень гласных.

В московских выборах 1870-1880-х гг. участвовало от 3 до 8 % избирателей. Многие из них были настолько далеки от городских дел, что даже вручение им списков избирателей оказывалось нелегкой задачей (Управа обязана была присылать эти списки каждому избирателю). По Городовому положению 1870 г. было очень просто стать кандидатом в гласные. Для этого стоило лишь изъявить желание баллотироваться или быть предложенным хотя бы одним избирателем. В результате , на выборах в 1872 г. баллотировались в гласные 1083 человек, а в 1889 г.– уже 1184. В связи с большим количеством кандидатов в гласные каждому участнику выборов пришлось положить по 300-500 шаров, а в 3-м собрании даже более 1000, и при том неизвестно кому. По подсчетам современников, при стопроцентной явке избирателей для проведения выборах потребовалось бы 5000 дней, или около 14 лет. (При условии, если за минуту класть по 10 шаров и проводить баллотировку по 10 часов ежедневно). До 1885 г. при подсчете голосов шары считали в обеих сторонах ящика, затем подсчет шаров стали проводить только в одной половине: избирательной или неизбирательной, что решалось по жребию. Баллотировка и подсчет голосов затягивались, особенно в 3-м собрании, до глубокой ночи. Однако, несмотря на громоздкость и трудоемкость избирательной процедуры, такой порядок проведения выборов сохранялся до июня 1917 г.

При недоборе необходимых 180 гласных (по 60 человек от курии) проводилась повторная баллотировка, при которой считались избранными даже те, кто получил меньше половины голосов от числа присутствующих в собрании, т.е. по относительному большинству. В результате, Московская городская дума 1870-1880-х гг. состояла из 180 гласных, ее исполнительный орган – Городская управа –из 8-11 членов (их численность устанавливала Дума), включая голову и его заместителя (товарища), должность  которого была введена с 1870 г.

20-летний период действия этого Городового положения подтвердил опасения, высказанные его противниками еще на стадии обсуждения проекта. В частности, московский генерал-губернатор кн. В.А. Долгоруков предлагал ввести фиксированный имущественный ценз и сократить число избирателей за счет приказчиков и мелких торговцев, которые «весьма мало заинтересованы городским хозяйством и чужды делам общественного городского управления, не представляют поэтому никакой гарантии правильности выбора, а скорее обещают недоразумения и увлечения под влиянием ловких искателей». Не были тогда услышаны и противники куриальной системы, которые, опасаясь неизбежного при таком порядке выборов противостояния общества, отдавали предпочтение делению избирателей «не по имуществам, а по частям или сторонам города». Эти предложения были реализованы через 20 с лишним лет в Городовом положении 1892 г.

Городская дума и управа по Городовому положению  1892 г. 1893-1916 гг.

Закон 1892 г. унаследовал от предшественника основные его черты (выборный характер общественных учреждений, организацию, задачи и полномочия), но внес существенные изменения в избирательную систему и усилил контроль администрации над деятельностью общественных органов управления. Эти изменения положительно сказались на составе и деятельности дум и управ, но вызвали резкую критику сторонников дальнейшего расширения участия общества в управлении, назвавших закон 1892 г. «контрреформой».

Введение закона 1892 г. положило начало новому этапу в организации избирательных кампаний. Новшества в избирательной системе проявились, прежде всего, в отмене имущественных курий (немецкий опыт плохо прижился на русской почве) и создании вместо трех одного избирательного собрания, которое при многочисленности избирателей подразделялось на территориальные участки. В 1893 г. Москва была разделена на три избирательных участка, в которые входили следующие полицейские части города: 1-й – Городская, Тверская, Мясницкая, Сретенская, Пятницкая, Якиманская и Серпуховская; 2-й – Хамовническая, Пречистенская, Арбатская, Пресненская и Сущевская; 3-й – Яузская, Басманная, Мещанская, Лефортовская и Рогожская части. Накануне выборов 1904 г. каждый участок был разделен на два и образовано шесть избирательных участков. При этом соблюдались два условия: 1) объединение в один участок сопредельных территорий; 2) образование участков, примерно равных по числу избирателей. С конца 1904 г. избиратели каждого участка получили возможность проводить предвыборные собрания для составления и обсуждения списков кандидатов.

В 1892 г. вместо налогового ценза введен имущественный, существовавший в Москве в 1860-е гг. Введение имущественного ценза предполагало, прежде всего, исключение из числа избирателей торговой части населения, не владевшей недвижимой собственностью в черте города. Занятие торговлей уже не было автоматически связано с получением статуса городского избирателя; право участия в выборах в столицах сохранили только купцы 1-й гильдии (в остальных городах и купцы 2-й гильдии).  В Москве и Петербурге избирательные права получили лица, учреждения, общества, предприятия и товарищества, уплачивавшие городской оценочный сбор с недвижимого имущества стоимостью не менее 3000 руб. Владелец такого дома в Москве вносил в кассу города не менее 27 рублей (0,9 % от стоимости недвижимости), что давало ему право участвовать в выборах. В начале 1890-х гг. более 80 % всей московской недвижимой собственности (8975 из 11053 владений) стоила по городской оценке 3000 и более рублей, но воспользоваться избирательным правом могли только аккуратные налогоплательщики. Из 8975 домовладельцев таких оказалось только 5758 человек. Вопреки ожиданиям общества, закон 1892 г. не включил в число избирателей квартиронанимателей, но заметно упростил получение избирательных прав по доверенности. В отличие от Положения 1870 г., лица, участвовавшие в выборах «по уполномочию» (по доверенности) различных обществ, товариществ, кампаний и лиц женского пола, внесенных в избирательные списки, могли «и не иметь установленного для выборов имущественного ценза».

В 1892 г. число избирателей в Москве сократилось с 23 тыс. до 6 тыс. человек, т.е. почти в 4 раза, и составило менее 1 % населения столицы (в 1880-е гг. – около 3 %). Однако сокращение коснулось в основном списочного состава избирателей. Право участвовать в выборах утратили преимущественно те, кто в них не участвовал. В большинстве своем это были «новые» москвичи, переселившиеся в Москву из Московской и соседних с нею губерний, и занимавшиеся торгово-промысловой деятельностью. Относительно общей численности москвичей (не только избирателей) процент участников выборов в разные годы колебался в пределах от 0,15 % (в 1884 и 1893 гг.) до 0,23 % (в 1889 и 1912 гг.) и достиг своего максимума на выборах 1908 г. – 0,26 % от числа жителей столицы.

По новому закону Московская дума должна была состоять из 160 гласных, но в отличие от 1870-1880-х гг., избранными считались лишь те, кто получил абсолютное большинство голосов, поэтому Дума избиралась не в полном составе (насчитывала от 120 до 152 гласных). Только в 1916 г. в ходе последних выборов по Положению 1892 г., избранными оказались все 160 человек. Помимо гласных и 8-11 членов управы, в состав Думы входили депутат от духовного ведомства и председатель уездной земской управы.

После 1905 г., в связи с возникновением политических партий и разрешением предвыборных собраний, характер московских выборов изменился. Страсти кипели на предвыборных собраниях, в буфете, где по традиции старомосковского хлебосольства накрывали столы с бесплатными бутербродами и чаем, в коридорах Думы, где нервно бегали «охваченные избирательной лихорадкой кандидаты» и «дым шел коромыслом». Но в зале Думы, где проходила баллотировка, была тишина и порядок. Вот как описывает выборы 1916 г. их участник историк С.В. Бахрушин: «Длинной вереницей неторопливо тянулись избиратели, кто уверенно кладя шары в урны, кто заглядывая в печатные партийные списки, кто, наконец, держа в руках бумажку с рукописными пометками ... Властно и уверенно озирал залу и следил за ходом выборов городской голова ... . Пока подобно каравану верблюдов в пустыне, сосредоточенно и молчаливо хвост избирателей двигался вдоль черной линии урн... . Выборы признавались законченными, когда в зале у урн не оставалось ни одного избирателя».

  За неявку на заседания Думы без уважительной причины гласные подвергались различным видам взысканий: замечанию, штрафу (до 70 руб.) и даже временному исключению из Думы. Работа гласного была общественной в полном смысле этого слова, т.е. бесплатной, хотя при добросовестном ее исполнении требовала много времени. Московская дума вместо предусмотренных законом 24 проводила до 40 заседаний в год (заседания с продолжением), не считая заседаний многочисленных думских комиссий (в 1912 г. было 26 постоянных и 13 временных комиссий). Среди московских гласных были не только политики и общественные деятели, но и ученые, архитекторы, инженеры, врачи, учителя, предприниматели и торговцы, часто далекие от политики люди, которые, помимо своих основных занятий, находили время и силы для безвозмездной работы на благо общества и десятилетиями преданно служили Москве и москвичам.

Постановления Временного правительства 1917 г. Постановление 15 апреля 1917 г. «О производстве выборов гласных городских дум и об участковых городских управлениях» предписывало думам, не дожидаясь завершения срока их полномочий, приступить к подготовке новых городских выборов. По этому закону избирательные права получали все жители города в возрасте от 20 лет без различия пола и национальности, независимо от имущественного положения и времени пребывания в городе, включая и лиц, состоявших на военной службе. К избирательным урнам не допускались лишь сумасшедшие, глухонемые, лица монашествующие и содержатели домов терпимости; временно лишались избирательных прав осужденные, отбывшие срок наказания (на 1-3 года в зависимости от тяжести преступления). В гласные могли избираться как жители города, так и лица, не связанные с ним. В Петрограде число избирателей увеличилось в 115 раз, в Москве – в 130 раз и составило около  1,4 и 1,2 млн. чел.

Вводился и новый порядок подготовки и проведения выборов. Так, выдвигать кандидатов в гласные могли уже не отдельные избиратели, а только группы избирателей, насчитывавшие не менее половины от числа избираемых гласных, при этом число кандидатов в каждом списке не должно было превышать числа гласных. В Москве точкой отсчета стало число 200: именно столько гласных следовало избрать в новую Думу. Каждый избиратель имел на выборах только один голос, который он мог отдать за какой-либо один список кандидатов, указав его номер в своей избирательной записке (бюллетене).

Таким образом, новая избирательная система имела кардинальные отличия от ранее существовавшей. Действительно: 1) вместо многочисленных цензов (имущественного, возрастного, оседлости и др.) вводилось всеобщее избирательное право с очень низким по тем временам возрастным цензом; 2) упразднялась система получения второго голоса по доверенности, и вводился принцип: один избиратель – один голос; 3) избирались не конкретные кандидаты в гласные, а списки кандидатов, составленные по партийному принципу, т.е. решающим фактором были уже не личные качества кандидата в гласные, а его партийная принадлежность; 4) баллотировка шарами заменялась подачей избирательных записок.

В отношении избирательной системы Россия совершила резкий скачок и опередила многие развитые страны Западной Европы. К тому времени всеобщее избирательное право было введено в Англии, Франции, Швейцарии, Бельгии, Норвегии, Испании, Португалии, Болгарии, США и Австрии. Однако далеко не во всех этих странах женщины имели право непосредственного участия в выборах. Возрастной ценз для европейского избирателя колебался от 20 (в Швейцарии) до 30 лет (в Дании); в большинстве стран избирателями становились в возрасте 23-25 лет.

Другое постановление Временного правительства, утвержденное 9 июня 1917 г., регламентировало права и обязанности гласных, определяло полномочия новых органов управления, заметно расширяя сферу их деятельности и сокращая надзор администрации. Для многих городских деятелей было очевидным, что в условиях политической и экономической нестабильности в стране такие резкие изменения в городском общественном управлении были не своевременными.

В июне 1917 г. в московских городских выборах, проходивших по семи партийным спискам, участвовало 646,6 тыс. человек или 60 % из 1200 тыс. избирателей. Наибольшее число голосов получила партия социалистов-революционеров (около 58 %). Новая Дума состояла из 200 гласных, из них: 117 эсеров, 33 кадета, 24 меньшевика, 23 большевика и 3 гласных из Народно-социалистической партии. В Думе были широко представлены инородческие группы населения (самую большую составляли евреи) и впервые избраны 12 женщин (И.Ф. Арманд, Е.П. Пешкова, первая жена М. Горького, и др.). Произошло полное обновление состава, в Думу пришли политики, связанные партийной дисциплиной и неискушенные в хозяйственных вопросах. В результате новая Дума полностью утратила преемственность с прежним городским управлением и превратилась, по сути, в очередную политическую трибуну для партийных ораторов. Московская дума отступила от принципа безвозмездности общественной работы, который исповедовала на протяжении всего периода своего существования: за участие в заседании гласный стал получать 5 рублей и 5-10 рублей за работу в комиссии.

Закон 1917 г. разрешал городским думам крупных городов, где проживало свыше 150 тыс. человек, создавать сеть участковых дум и управ «для решения хозяйственных задач, касающихся нужд отдельных частей города». В Москве участковые (районные) думы возникли стихийно еще до проведения выборов в Городскую думу. К маю 1917 г. в здесь уже действовали 44 районные думы, из них 33 имели свои исполнительные органы – районные управы. Выборы в районные думы прошли в сентябре 1917 г. К этому времени политические пристрастия избирателей заметно изменились по сравнению с июньскими выборами. На них большевики получили 51,5 %; кадеты – 26,3 %, эсеры – 14 %. В результате из 710 гласных районных дум 359 являлись большевиками. На общем собрании районных гласных был избран Совет районных дум, который из своего состава сформировал Бюро районных дум. В лице этого Совета Московская дума получила серьезного конкурента, претендующего на роль центра по координации деятельности участковых городских управлений, который в ноябре 1917 г. и стал преемником Думы.

Л.Ф. Писарькова, доктор истор. наук,

главный науч.сотрудник Института российской истории РАН.